Arjen GoedegebureHogere omzetgrens, meer onzekerheid? De ingrediënten voor zekerheid heb je al in huis
Burgers en volksvertegenwoordigers moeten kunnen vertrouwen op de financiële verantwoording van gemeenten. De vorige blog ging over een efficiënter verantwoordingsproces en het automatiseren van vele uren aan vervelend en foutgevoelig handwerk. We beloofden toen ook te laten zien hoe de bedrijfsvoering en de werkprocessen ondersteunend zijn aan de controle. Deze blog lost die belofte in.
De omzetgrens waaronder aanbieders geen accountantsverklaring hoeven aan te leveren ging over 2025 van € 125.000 naar € 200.000 en gaat vanaf verantwoordingsjaar 2027 naar € 300.000, zo meldt het Ketenbureau i-Sociaal Domein. Die grens gaat over het totaalbedrag per domein, over alle gemeenten samen. De accountantsverklaring verdwijnt dus niet, maar geldt voor steeds minder aanbieders. Voor een groeiende groep volstaat een bestuursverklaring, en als gemeente of regio moet je zelf bepalen hoe je over dat deel zekerheid krijgt.
Daar zit het probleem dat deze blog behandelt: wie niets doet, ziet de onzekerheid automatisch groeien. Niet omdat de zorg of de controle slechter wordt, maar omdat nergens meer is vastgelegd wat er voor de aanbieders onder de grens als zekerheid geldt. Het budget onder de grens telt dan vanzelf als onzekerheidspost in de jaarrekening. In deze blog laten we met een stappenplan zien hoe je die zekerheid wél organiseert. Niet alleen voor de groep die er nu bij komt, maar voor álle aanbieders onder de grens.
Nieuw is dat vraagstuk niet. De SDO, de sectorcommissie decentrale overheden van de NBA, schreef in januari 2019 al in een good practice notitie dat "het landelijk accountantsprotocol in principe van tijdelijke aard is en bovendien hiertoe niet het meest geëigende middel is". In datzelfde jaar verscheen de geactualiseerde versie van het Stappenplan gemeentelijke controleaanpak, in het veld bekend als de vormenstoof. Die handreiking beschreef het protocol als één van de controlemiddelen in het mandje van de gemeente en liet zien hoe gemeenten hun eigen controlemiddelen kunnen vormgeven.
Waar de onzekerheid echt ontstaat
De vormenstoof gebruikt een treffend beeld. De meeste controlemiddelen zijn vormbaar: je richt ze in naar je eigen situatie. De controleverklaring op basis van het landelijke protocol is de uitzondering, die volgt een landelijke standaard en heeft een vaste vorm. In het controleplan van de gemeente is het een pasklaar blokje.
Boven de grens blijft dat blokje gewoon bestaan. Onder de grens is er geen pasklaar blokje meer. Dat klinkt als een verlies, maar er staat iets tegenover: je hebt verschillende middelen die je zelf kunt vormen, passend bij je eigen contracten, processen en aanbieders. Wat een vaste vorm had, wordt vormvrij.
Het betekent wel dat de onzekerheid op een andere plek ontstaat dan vaak wordt gedacht. Niet in de controle zelf, want die kan even goed of zelfs beter worden. De onzekerheid ontstaat in het normenkader: de lijst van wet- en regelgeving waaraan de accountant van de gemeente toetst, jaarlijks vastgesteld door de raad en toegelicht in de kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV. Zolang daar niet in staat welke middelen onder de grens als voldoende zekerheid gelden, telt al het goede werk formeel niet mee.
Je hebt de ingrediënten al
Wat dekte de accountantsverklaring eigenlijk af? Het protocol kent vier toetsen:
- rekenkundige juistheid
- juistheid van de productie
- juistheid van het tarief
- levering van de productie
De eerste drie dek je af met administratieve controles die de meeste gemeenten al hebben. Declaraties matchen tegen toewijzingen en tariefafspraken, controleren of start en stopberichten aansluiten, verschillen analyseren. Wie het berichtenverkeer goed gebruikt, heeft deze informatie het hele jaar al in huis.
En de levering? Die werd ook onder het protocol nooit vastgesteld. De vormenstoof is daar duidelijk over: de accountant van de aanbieder doet een administratieve controle en maakt de levering daarmee aannemelijk, meer niet. Eigen middelen van de gemeente, zoals gesprekken, signalen en cliëntervaringen, geven meer inhoudelijke zekerheid dan het protocol ooit gaf. Het gat dat de hogere grens slaat, is dus kleiner dan het lijkt. Al verdient één situatie aandacht: werd de verklaring tot nu toe wél gezien als dé zekerheid over de levering, dan is dit het moment om dat te herstellen, want die zekerheid gaf de verklaring ook eerder al niet.
De ingrediënten staan bovendien al jaren op papier. Accountgesprekken, signaalopvolging, de klachtenprocedure, cliëntervaringsonderzoek, verbandscontroles: het mandje uit de vormenstoof, gedragen door NBA en gemeenten. In de bijlage onderaan deze blog staat het volledige overzicht. Belangrijk is dat deze middelen structureel georganiseerd zijn en als controlemiddel kunnen dienen: vastgelegd, vindbaar en toetsbaar.
De keten: contract, controle, normenkader
Zekerheid zonder accountantsverklaring ontstaat pas als drie schakels op elkaar aansluiten.
Het contract regelt dat je informatie mag vragen. De landelijke contractstandaarden helpen hier flink: berichtenverkeer volgens de i-standaarden, het standaard administratieprotocol, meldplichten en medewerking aan de verantwoording zijn daarmee uniform geregeld.
De controle maakt er bewijs van. Een contractbepaling is een norm, geen bewijs. Let er daarom op dat de naleving van de standaarden ook gecontroleerd wordt. De afspraak dat een aanbieder het berichtenverkeer volgt, wordt pas een controlemiddel als je verbandscontroles draait. Een meldplicht wordt pas iets waard als je registreert wat er binnenkomt en wat de opvolging was. Afwijkingen van het administratieprotocol horen thuis in het accountgesprek, met vastlegging.
Het normenkader laat het meetellen. De laatste schakel wordt het vaakst vergeten. Wat de gemeentelijke accountant toetst is het normenkader dat de raad vaststelt. Daar moet dus in komen te staan welke zekerheid geldt: boven de grens de controleverklaring, onder de grens de bestuursverklaring plus een benoemde set eigen middelen. Stem dit vóór het controlejaar af met de accountant, niet in de discussie erna.
Het stappenplan
Zo kom je van risico naar aantoonbare zekerheid, in vier stappen:
Stap 1: bepaal het risico. Hoeveel onzekerheid ontstaat er? De grens gaat over de landelijke omzet per domein, dus uit je eigen cijfers alleen haal je het niet. De totaalopgave in de productieverantwoording van vorig jaar laat zien welke aanbieders onder de nieuwe grens vallen; voor jeugdhulpaanbieders geeft ook de openbare jaarverantwoording inzicht, en anders vraag je het uit. Wat is de omzet van deze aanbieders ten opzichte van het totaal? Dat bepaalt de omvang van het risico. Dit is meteen de kans: kleine aanbieders waren onder de oude grens ook al een onzekerheidspost. Wie dit nu goed inricht, lost die bestaande onzekerheid direct mee op.
Stap 2: pak de controlemiddelen erbij en markeer wat je al hebt. Gebruik de tabel in de bijlage als checklist en vink per middel af of het is ingericht en of het inzichtelijk is. De meeste gemeenten voeren al accountgesprekken, hebben een klachtenprocedure en volgen signalen op. De vraag is zelden wat je nog moet optuigen, maar wat je nog niet toetsbaar vastlegt. Kijk daarbij ook naar de minder gebruikte middelen: de leveringsvraag bij herindicatie, signalen uit het eigen bijdrage proces en effectmetingen als indicator voor waar extra controle nodig is.
Stap 3: pas het normenkader aan en stem af met de accountant. Leg de getrapte norm vast en bespreek hem vooraf. Eén waarschuwing uit de vormenstoof verdient het om herhaald te worden: formeel opschrijven dat iets voldoende is, lost materieel niets op als de middelen niet echt zijn ingericht. Een kader dat accountgesprekken en ervaringsonderzoek belooft terwijl de gesprekken niet worden vastgelegd en signalen geen aantoonbare opvolging krijgen, geeft de accountant geen grondslag.
Stap 4: pas het toe en maak verzamelen én toetsen makkelijk. Verzamel de controle informatie in één doorlopend dossier, per aanbieder. En denk daarbij ook aan de toetsbaarheid: het scheelt veel werk als de accountant er zelf bij kan of een eenduidig overzicht krijgt.
En de levering dan?
Voor gemeenten waar de productieverantwoording met verklaring een belangrijk onderdeel van de zekerheid was, voelt de levering als het grootste gat. Bedenk dat die verklaring de levering toch al alleen administratief dekte. De inhoudelijke zekerheid komt uit andere middelen: een doorlopende tevredenheidsmeting bij cliënten, de leveringsvraag bij herindicatie (die ook digitaal gesteld kan worden), klachtopvolging per aanbieder en signalen uit het eigen bijdrage proces. Zelf werken we aan een tevredenheidscheck die steekproefsgewijs door het jaar heen automatisch bij cliënten uitvraagt of de zorg wordt geleverd. Daarover volgt later een update. Gerichte steekproeven of belrondes blijven waardevol, maar zet ze in waar de signalen nog geen zekerheid geven, in plaats van als vaste ronde langs iedereen. De data bepaalt waar je prikt.
Minder onzekerheid in de rechtmatigheidsverantwoording
Er zit ook een kant aan deze aanpak die in de discussie over de omzetgrens onderbelicht blijft. Kleine aanbieders leverden in de oude situatie regelmatig onzekerheden op in de rechtmatigheidsverantwoording van de gemeente. Met een doorlopend dossier voorkom je die juist. De accountant kan naar de totalen kijken en zijn aandacht verleggen naar dossiers waar die meer nodig is. Bij een open house constructie met veel kleine aanbieders maakt dat een aanzienlijk verschil.
Van ingrediënten naar zekerheid
De hogere omzetgrens hoeft geen hogere onzekerheid te betekenen. De ingrediënten zijn er: administratieve controles die de juistheid afdekken, werkprocessen die de levering zichtbaar maken, en een handreiking uit 2019 die precies beschrijft hoe je ze combineert. De keten maakt ze samen tot zekerheid: het contract regelt dat je informatie mag vragen, de controle maakt er bewijs van en het normenkader laat het meetellen.
Houd daarbij rekening met de tijd die het kost om de controlemiddelen inzichtelijk te maken. Ze bestaan bij de meeste gemeenten wel, maar verspreid over systemen, verslagen en collega's. Het bij elkaar brengen, vastleggen en afstemmen met de accountant is werk dat je vóór het verantwoordingsjaar wilt doen, zodat het dossier meegroeit met het jaar zelf. Begin dus op tijd.
Bijlage: het mandje van controlemiddelen
De indeling in drie categorieën komt uit de vormenstoof: harde middelen (cijfers en feiten), kwalitatieve middelen (signalen uit gesprekken, alleen bruikbaar als ze toetsbaar worden vastgelegd) en hergebruik van informatie die al voor andere doeleinden wordt verzameld. Gebruik de kolommen als checklist: is het middel ingericht, en is de vastlegging inzichtelijk voor de controle?
| Controlemiddel | Categorie | Korte uitleg | Ingericht | Inzichtelijk |
|---|---|---|---|---|
| Sluitend toewijzingsproces | Hard | De gemeente geeft voor elke cliënt een toewijzing af en houdt zo zelf bij wie er zorg krijgt. Bij verwijzing buiten de gemeente om stuurt de aanbieder eerst een verzoek om toewijzing. | ||
| Functioneel berichtenverkeer | Hard | Gemeente en aanbieder wisselen standaard berichten uit bij toewijzing, start en stop van zorg en declaratie. Wie dit goed bijhoudt, heeft de geleverde zorg zelf al in beeld. | ||
| Productieverantwoording met controleverklaring | Hard | De jaarlijkse opgave van alle geleverde zorg, boven de grens gecontroleerd door een accountant. Vooral waardevol als verschillenanalyse en voor het bepalen van nog niet gefactureerde zorg. | ||
| Leveringsverklaring via het protocol | Hard | De accountant van de aanbieder controleert op papier of de zorg waarschijnlijk is geleverd. Dit maakt de levering aannemelijk, maar bewijst hem niet. | ||
| Toetsing bij herindicatie | Kwalitatief | Bij het opnieuw beoordelen van de zorgbehoefte ook vragen of de afgesproken zorg wordt geleverd, en het antwoord vastleggen. Kost weinig extra en kan ook digitaal. | ||
| Signalen uit het eigen bijdrage proces | Kwalitatief | Wie betaalt voor zorg die niet komt, trekt aan de bel. Richt een meldpunt in en leg de opvolging vast. | ||
| Accountgesprekken | Kwalitatief | Het periodieke gesprek tussen gemeente en aanbieder. Leg vast wat is besproken, welke afspraken zijn gemaakt en of ze zijn nagekomen. | ||
| Gespreksverslagen wijkteam | Kwalitatief | Medewerkers die cliënten regelmatig spreken, horen vanzelf of de zorg loopt. Kort vastleggen maakt het bruikbaar voor de controle. | ||
| Cliëntervaringsonderzoek | Hergebruik | Vraag cliënten naar hun ervaring, zorg dat alle aanbieders voldoende meedoen en volg negatieve signalen aantoonbaar op. | ||
| Klachtenprocedure | Hergebruik | Registreer klachten per aanbieder en leg de opvolging vast. Veel klachten over één aanbieder is een reden om daar beter te kijken. | ||
| Ombudsfunctie | Hergebruik | Een onafhankelijk meldpunt vangt signalen op van inwoners die niet naar de gemeente stappen. Werkt verder als de klachtenprocedure. | ||
| Effectmetingen als risicoindicator | Hergebruik | Koppel resultaten niet aan de betaling, maar gebruik tegenvallende resultaten als signaal om bij die aanbieder de leveringscontrole te intensiveren. |
Bron: Stappenplan gemeentelijke controleaanpak (vormenstoof), programma i-Sociaal Domein / VNG, update mei 2019.